Cambio en los modelos de financiación interna y eficiencia en la universidad

Resumen

Las administraciones públicas en general y las instituciones universitarias en particular, han sufrido cambios significativos en los modelos de gestión propiciados por los cambios económicos, políticos, sociales y culturales de nuestra Sociedad, necesarios para la supervivencia de este tipo de instituciones y para la adaptación, entre otros, a los modelos educativos, basados en el nuevo Espacio Europeo de Educación Superior. El primero de estos cambios llega con la transferencia de las competencias en materia universitaria a las Comunidades Autónomas, convirtiéndose el sistema universitario español en un sistema descentralizado, transferencia que comenzó con la Ley de Reforma Universitaria de 1983, y en la actualidad está regulada por la Ley Orgánica de Universidades (Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.) La autonomía llevó a las Universidades, al igual que su descentralización, a tener que llevar a cabo cambios en su gestión, pues ya no solo dependían de la financiación del Gobierno central. Las comunidades Autónomas con competencias en materia de enseñanza instauraron el sistema incrementalista, el cual suponía que la subvención global de cada año se obtenía mediante el incremento de la cuantía del año anterior, pero este modelo, al existir cada vez un número mayor de Universidades y Titulaciones, entró en crisis, debido al conflicto que existía continuamente entre las Universidades y sus Administraciones Autonómicas. Por ello, a principios de los años 90, para solucionar estos problemas se comienzan a introducir las tendencias internacionales en financiación universitarias en los países de la OCDE, los cuales caminaban hacia la búsqueda de una mayor competencia y calidad (OCDE, 1990). Los nuevos modelos de gestión y financiación consistían en establecer mediante criterios estándares una financiación básica, al tiempo que es complementada con recursos ligados a la consecución de determinados resultados (Williams, 1992). En nuestro país fue la Comunidad Autónoma de Valencia la pionera en poner en marcha en 1994 un modelo de financiación de estas características, que rompe con la fuerte tradición incrementalista de años anteriores. Además, a finales de este mismo año, el Consejo de Universidades publica un informe sobre financiación universitaria, en el que entre otras cosas se recogen algunos de los criterios para la asignación de recursos, ya recogidos en el Modelo de Financiación Valenciano. Varias son las Comunidades Autónomas que siguieron esta estela y ponen en marcha mecanismos de financiación con el fin de incrementar la competencia y la calidad de las Universidades, Comunidades como Cataluña, Andalucía, Canarias o Galicia. La Comunidad Autónoma de Andalucía no es ajena a este proceso, por cuanto los equipos de gobierno de sus Universidades han perfilado un esquema metódico para distribuir la mayoría de los fondos destinados a la enseñanza superior. Estos nuevos sistemas de financiación por resultados persiguen que los Sistemas Universitarios se basen, al igual que los Sistemas Universitarios europeos, en los pilares de competencia y calidad. En definitiva, el objetivo de estos sistemas de financiación es que las Universidades Españolas sean más eficientes, en sus tres ramas docencia, investigación y gestión. En las CCAA donde se sigue este modelo mixto de financiación, la financiación ordinaria básica es aquella encaminada a cubrir los gastos corrientes en los que debe incurrir la Universidad para desarrollar sus actividades de docencia, investigación y transferencia del conocimiento, la cual se calcula en función de los outputs de las respectivas Universidades. Respecto a la financiación ordinaria condicionada, esta es establecida en función del grado de cumplimientos de unos objetivos prefijados por cada Universidad. Con la financiación ligada a objetivos se busca la mejora de la calidad en todos los ámbitos de actividad de las universidades, por lo que se fija en función del cumplimiento de unos objetivos preestablecidos, siendo necesario definir un conjunto de indicadores que permitan medir el cumplimiento de dichos objetivos. Los nuevos modelos de financiación implantados por las Comunidades Autónomas españolas pretenden cumplir con los principios generales básicos de suficiencia financiera, equidad y eficiencia del sistema, añadiendo los principios de transparencia y control de los fondos públicos. Las CCAA han introducido estos nuevos modelos de financiación ligados a resultados, los han materializados a través de los denominados Contratos Programa. Los Contratos Programa plantean una serie de objetivos a cumplir por las universidades y unos indicadores para medir el cumplimiento de dichos objetivos. Estos modelos de financiación, no sólo se han implantado a nivel de Gobiernos de las CCAA y las Universidades públicas de sus respectivas CCAA, sino que se han implantado dentro de las Universidades públicas como modelos de financiación interna, buscando el mismo objetivo, pero a nivel interno, es decir, lograr cumplir con los principios de suficiencia financiera, equidad y eficiencias del sistema, así como lograr la transparencia y el control de los fondos de los que se dispone. Universidades como la de Cádiz, Almería, Granada, Valencia, Jaume I, Politécnica de Cataluña o la Politécnica de Madrid son algunos ejemplos de instituciones de educación superior que en los últimos años distribuyen los fondos de los que disponen entre sus Centros y Departamentos basándose la filosofía de consecución de resultados, aunque de manera diferente y buscando con ello además facilitar el cumplimiento de los compromisos asumidos por la Universidad en el Contrato Programa firmado con la administración de la Comunidad Autónoma a la que pertenece. No obstante se desconoce si estos cambios en los modelos de financiación han dado lugar a una mejora de la eficiencia de las Universidades. En línea con la anterior cuestión, se planteó el primer objetivo de esta tesis doctoral: Estudiar cómo se ha comportado la eficiencia de una Universidad, en concreto de sus Departamentos, ante la implantación de los Contratos Programas como modelo que liga financiación a resultados. Para cumplir con este primer objetivo, se analizara si estos nuevos mecanismos de financiación logran su finalidad, a través del estudio del caso de la Universidad de Cádiz, donde se instauró en el año 2003 la financiación por objetivos, como modelo de financiación interna para los Departamentos que la componen, analizando si realmente en los años siguientes a los cambios, estos Departamentos han logrado comportarse de manera más eficiente que a lo largo de los años precedentes a dicho cambio, y si esta eficiencia se ha mantenido, o no, en el tiempo. Para lograr este objetivo se empleará la metodología Data Envelomenta Analysis y los Índices de Productividad de Malamquist. La Universidad de Cádiz implantó los Contratos Programa como fórmula de financiación interna en el curso 2004/2005 y durante dos cursos consecutivos, consideró esta fórmula de financiación opcional para los Departamentos, por lo que no era vinculante para recibir la financiación. Sin embargo, a partir del curso 2006/2007, y tras un cambio de equipo de gobierno, la financiación ligada a resultados se convierte en obligatoria para todos los Departamentos y Centros de la Universidad, convirtiéndose en un requisito necesario para recibir la financiación por parte de los Departamentos la firma y cumplimiento de los objetivos establecidos en la Normativa Anual de los Contratos Programas. Este primer objetivo general se concreta con los siguientes subobjetivos: 1. Analizar el comportamiento de la eficiencia de los distintos Departamentos de la Universidad de Cádiz una vez implantados los modelos de financiación interna que asocian dicha financiación al cumplimiento de unos objetivos. En concreto, tras la introducción de los Contratos Programas no vinculantes, en el curso 2003-2004 como fórmula que supedita los compromisos y objetivos a conseguir por parte de los Departamentos de la Universidad con la financiación recibida. 2. Analizar el comportamiento de la eficiencia de los Departamentos de la Universidad de Cádiz una vez implantados los modelos de financiación interna que asocian dicha financiación al cumplimiento de unos objetivos; en concreto, tras la introducción de los Contratos Programas vinculantes para todos los Departamentos de la Universidad, a partir del curso 2007-2008 como fórmula que supedita los compromisos y objetivos a conseguir por parte de los Departamentos de la Universidad con la financiación recibida. Por tanto, la presente tesis doctoral, a través de la evaluación de la eficiencia tras el cambio en los modelos de financiación interna ligados a resultados, materializados en los Contrato Programa, pretende profundizar en el análisis de un campo poco desarrollado hasta el momento y para el que no existen antecedentes de trabajos empíricos en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Una vez estudiado los cambios de eficiencia a través de los indicadores preestablecidos por la Universidad de Cádiz para medir los resultados obtenidos por parte de los Departamentos para cada una de los objetivos a cumplir, vamos a proceder a contrastar la validez de estos indicadores en su conjunto para medir el rendimiento de cada uno de los Departamentos para las dos funciones principales, docencia e investigación, y si existen relaciones causales entre ellos. El segundo objetivo de la presente tesis doctoral será diseñar y validar empíricamente un Balanced Scorecard, como herramienta de medida integradora. Un Balanced Scorecard que nos permita, no solo medir el rendimiento de las actividades docente e investigadoras de los Departamentos, sino también establecer relaciones causales entre los indicadores de los contratos Programa de la UCA y corroborar los resultados obtenidos en el capítulo anterior. Para validar el Balanced Scorecard de los Departamentos de la Universidad de Cádiz estableceremos hipótesis de relaciones de eficiencia entre las perspectivas que lo conforman, empleando el Data Envelopment Analysis (DEA). Una vez validado dicho BSC, estudiaremos las relaciones causales entre los indicadores que lo integran mediante el Mapa Estratégico.