Hacia un nuevo régimen jurídico y organizativo de las cortes generales. Una propuesta de mejora de la representatividad electoral, la representación territorial, la calidad legislativa y la organización de sus recursos humanos

Resum

En este trabajo se analizan con detenimiento determinados aspectos de la configuración, pasada y presente, de las Cortes Generales españolas, por continuar siendo éstas, pese a su crisis compartida con la generalidad de los Parlamentos de su entorno, el eje central del parlamentarismo multinivel español del siglo XXI. A tal fin, y tras un Capítulo introductorio y otro Capítulo dedicado a abordar la situación de las fuentes del Derecho Parlamentario aplicable a las Cortes, se abordan en un tercer, un cuarto, un quinto y un sexto Capítulos, respectivamente: A) La Historia de la composición, sistema electoral y poderes de las Cámaras de las Cortes desde los comienzos del parlamentarismo español contemporáneo (durante las Cortes Generales y Extraordinarias de San Fernando y Cádiz convocadas en 1810) hasta el periodo de la Transición Política que antecedió la aprobación de la actual Constitución de 1978. Se abordará también la evolución, en el mismo periodo de tiempo, de la Administración Parlamentaria. B) La actual configuración del Congreso de los Diputados, con particular énfasis: - En la composición, sistema electoral y poderes del Congreso actual, y en sus antecedentes más inmediatos en el Anteproyecto Constitucional de 1978. - En el cumplimiento material por parte del mismo de su función fundamental en tanto que máxima representación política formal electa del pueblo español; así como de las principales funciones derivadas de la anterior, como son la legislativa y la investidura del Presidente del Gobierno. - En las deficiencias más señaladas que el cumplimiento de dichas funciones manifiesta en la práctica, que serían: i) El vaciamiento de su función representativa formal electa en favor de los partidos políticos; ii) La ingobernabilidad favorecida por el sistema electoral y por una disciplina de voto excesivamente intensa; iii) El desplazamiento de facto en el ejercicio de la función legislativa por el Gobierno; iv) Un diseño del procedimiento de investidura que en ausencia de mayorías genera un bloqueo político total. - En posibles soluciones a las deficiencias señaladas, tendentes a: i) Personalizar las elecciones (para fortalecer el vínculo entre los representantes políticos formales electos y los electores representados, y para debilitar la disciplina de partido); ii) Favorecer conforme a criterios que se estiman más objetivos que los actualmente existentes la conformación de mayorías absolutas parlamentarias en pro de la gobernabilidad; iii) Favorecer el desbloqueo legislativo (aún cuando esto implique privar puntualmente al Gobierno del control sobre la agenda legislativa); iv) Modificar el procedimiento de investidura con vistas a objetivarlo (para sustraerlo a posibles manipulaciones), así como a asegurar el nombramiento de un Presidente del Gobierno y el consiguiente arranque de la legislatura. C) La actual configuración del Senado y del sistema de representación territorial español, con particular énfasis: - En la composición, sistema electoral y poderes del Senado actual, y en sus antecedentes más inmediatos (el Senado vigente en virtud de la Ley para la Reforma Política de 1977, y el proyectado en el Anteproyecto Constitucional de 1978). Se pondrán especialmente de manifiesto las continuidades, pero todavía más las discontinuidades en el diseño del bicameralismo español actual con motivo de su restauración tras décadas de monocameralismo o ausencia total de Cámaras parlamentarias, e incluso pseudo-parlamentarias. - En la adecuación de la composición y la posición institucional del Senado respecto del Congreso de los Diputados a sus funciones presuntas en tanto que Cámara de representación territorial, y en tanto que Cámara de segunda lectura de los proyectos y proposiciones de Ley aprobados por el Congreso. - En el sentido de la representación territorial como modalidad específica de la representación política en los Estados políticamente descentralizados, y más en particular en la España actual (que hace años que ve surgir otra fuente de reivindicaciones territoriales diferentes de las que plantean los soberanismos periféricos, como lo son las procedentes de la ahora denominada "España Vaciada"). Se abordará: i) Hasta qué punto es realmente necesaria una representación territorial diferente de la popular, en qué medida convergen y en qué medida divergen ambos tipos de representaciones políticas; ii) Hasta qué punto es preciso el bicameralismo con vistas a la institucionalización formal y vigencia material de mecanismos que aseguren influencia política a territorios que quedarían completamente postergados conforme a las reglas de juego de la representación popular; iii) Cómo configurar la protección de los territorios menos favorecidos y más despoblados, tanto desde el punto de vista de la reestructuración de la composición del Congreso y del Senado como desde el punto de vista de la reestructuración al menos parcial del procedimiento legislativo en ambas Cámaras. - En la necesidad de potenciar el papel del Senado en tanto que Cámara de segunda lectura de las Leyes, reorganizando sus órganos de trabajo, y convirtiéndolo en el foro político por antonomasia que sirva de cauce activo a una eficaz participación auxiliar en el procedimiento legislativo de actores institucionales como las Reales Academias cuya reputación técnica desde el punto de vista académico y profesional (particularmente en los ámbitos lingüístico, jurídico y económico) quede fuera de toda duda. D) La actual configuración de las Comisiones Legislativas Permanentes y de la Administración Parlamentaria, que procura abordarse desde la perspectiva de la ciencia administrativa. A tal fin, y tras abordar panorámicamente la que desde la propia disciplina se denomina "jungla de la teoría administrativa", se analiza: - La evolución de los paradigmas referentes a la organización de la función pública, y su mayor o menor alejamiento de los propios de la esfera privada. - Los aspectos esenciales de la evolución de la función pública en España y otros Estados del ámbito occidental. - La evolución de las Comisiones Legislativas Permanentes y de la Administración Parlamentaria en dos entornos tan diferentes como España y los EE.UU. - La posibilidad de una reorganización compartimentalizada y flexible de ambas clases de organizaciones, la cual a su vez permita: i) La ampliación de los recursos humanos de que dispongan los actores políticos parlamentarios (entendiendo por tales no tanto a las Cámaras consideradas en su conjunto como a los propios parlamentarios individuales y Grupos Parlamentarios que coexisten dentro de las mismas); ii) La configuración más libre posible por los concretos actores políticos e institucionales de las organizaciones llamadas a auxiliarles en el cumplimiento de sus trascendentales funciones políticas (y, más particularmente, en el ejercicio material de la potestad legislativa).